La responsabilità della pubblica amministrazione per la custodia della rete stradale

La produzione giurisprudenziale in materia di responsabilità delle Pubbliche Amministrazioni ex art. 2051 c.c. è sterminata, ed in continuo aumento.
Si tratta di un tema sul quale da decenni vivacemente dibattono giurisprudenza e dottrina. Ciò per due importanti ragioni.
In primo luogo, perché ai fini del corretto inquadramento della fattispecie in passato si sono contrapposte due correnti di pensiero: quella che riteneva la fattispecie sussumibile sotto l’art. 2043 c.c. e quella che invece riteneva applicabile l’art. 2051 c.c.
Fermo restando che la responsabilità per colpa ex art. 2043 e la colpa del custode ex art. 2051 possono coesistere, e non è raro infatti che gli atti introduttivi del giudizio, in questo tipo di contenzioso, pongano a fondamento della domanda entrambe le ipotesi di responsabilità, oggi l’orientamento maggioritario della giurisprudenza di legittimità e della giurisprudenza di merito è nel senso che la Pubblica Ammistrazione risponde dei danni causati dallo stato delle strade ai sensi dell’art. 2051 c.c.
In secondo luogo, perché la responsabilità risarcitoria inerenti i danni cagionati da difetti di manutenzione delle pubbliche vie rappresenta un oggetto di contenzioso fra i più frequenti in materia civile.
Difatti, i Giudici non possono non avvertire che nell’odierna coscienza sociale emerge l’esigenza di allocare in capo al soggetto in posizione di preminenza, oppure che trae qualche vantaggio da una determinata situazione giuridica, la responsabilità dei rischi che derivano dalla propria attività (in conformità all’antico brocardo ubi comoda ibi incommoda).

I. Danno cagionato da cose in custodia
L’art. 2051 c.c. stabilisce che “ciascuno è responsabile del danno cagionato dalle cose che ha in custodia, salvo che provi il caso fortuito”. Si tratta di una forma di responsabilità presunta in capo al custode, ossia colui che sulla cosa ha un potere non solo giuridico, ma anche fattuale: una effettiva signoria, un reale controllo, che gli consenta di intervenire tempestivamente in caso di pericolo.
“Custode”, dunque, può essere il proprietario, o il conduttore, o chi detiene la cosa a qualunque altro titolo, purché abbia un effettivo potere giuridico e fisico sulla cosa, tale da consentirgli di controllarla puntualmente ed impedire, con azioni concrete e tempestive, che essa arrechi danni a terzi.
L’art. 2051 c.c. delinea un’ipotesi di responsabilità oggettiva, profondamente diversa da quella dell’art. 2043 c.c. Chi ha cose in custodia, infatti, è responsabile del danno da esse provocato (da esse, non con esse, altrimenti si ricadrebbe nell’art. 2043 c.c.), salvo che provi il caso fortuito (cui è equiparata la colpa esclusiva del danneggiato); non è richiesta alcuna culpa in custodiendo, né che la cosa abbia una sua pericolosità intrinseca (ma sul punto la giurisprudenza non è pacifica).

II. L’iniziale orientamento restrittivo sulla responsabilità della Pubblica Amministrazione per la custodia della rete stradale
Fino agli inizi del 2000 la Cassazione aveva pacificamente stabilito che, in materia di circolazione stradale, in caso di danni causati da cattiva manutenzione delle strade, non si applicasse la severa regola dell’art. 2051 all’ente proprietario della strada.
La rete stradale, infatti, era considerata di per sé troppo estesa per consentire un effettivo e costante controllo, ai sensi del 2051 c.c. Quindi, in caso di danno riportato da un utente a causa del cattivo stato della stessa, il danneggiato doveva dimostrare anche la condotta colposa dell’ente, ai sensi del 2043 c.c.
In particolare, quale figura sintomatica di colpa, la giurisprudenza aveva individuato la figura dell’insidia e trabocchetto: stava, però, all’utente dimostrare che il difetto della strada si poteva considerare un’insidia.
Una simile interpretazione della giurisprudenza di legittimità nei confronti della Pubblica Amministrazione sembrava sottendere una presunzione legale di impossibilità di controllare adeguatamente la rete stradale, e per di più aveva ricevuto l’avallo della Corte costituzionale, espressasi a favore dell’impossibilità con la sentenza n. 156 del 1999: “L’art. 2051 c.c. […] non si applica alla p.a. nel caso in cui sul bene di sua proprietà, indipendentemente dal carattere demaniale, non sia possibile – per la notevole estensione e per le modalità di uso, diretto e generale, da parte di terzi, sulla scorta di indagini concrete del giudice – un continuo ed efficace controllo idoneo ad impedire l’insorgere di cause di pericolo per gli utenti”.
Ciò nondimeno, il Codice della Strada non solo non prevede un trattamento tanto favorevole, ma pone in capo all’ente proprietario della strada l’obbligo di mantenerla in buone condizioni, tali da non creare pericoli alla circolazione (art. 14 codice della strada).
Quest’ultima disposione rubricata “Poteri e compiti degli enti proprietari delle strade”, infatti, prevede che:
“1. Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono:
a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi;
b) al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze;
c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta.
2. Gli enti proprietari provvedono, inoltre:
a) al rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni di cui al presente titolo;
b) alla segnalazione agli organi di polizia delle violazioni alle disposizioni di cui al presente titolo e alle altre norme ad esso attinenti, nonché alle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni e nelle concessioni.
2-bis. Gli enti proprietari delle strade provvedono altresì, in caso di manutenzione straordinaria della sede stradale, a realizzare percorsi ciclabili adiacenti purché realizzati in conformità ai programmi pluriennali degli enti locali, salvo comprovati problemi di sicurezza.
3. Per le strade in concessione i poteri e i compiti dell’ente proprietario della strada previsti dal presente codice sono esercitati dal concessionario, salvo che sia diversamente stabilito.
4. Per le strade vicinali di cui all’art. 2, comma 7, i poteri dell’ente proprietario previsti dal presente codice sono esercitati dal comune”.
Dunque, da essa si evince con chiarezza che che l’Ente debba munirsi di mezzi ed impianti idonei ad espletare il proprio compito.

III. Il superamento dell’orientamento più restrittivo per il danneggiato
Il cambiamento di rotta della della Cassazione è certamente avvenuto sotto la spinta del crescente numero di cause risarcitorie contro la Pubblica Amministrazione proposta innanzi ai Giudici di merito.
Considerate le condizioni di molte strade italiane non può certo sorprendere che un gran numero di cittadini si trovi a lamentare un danno causato da una sconnessione o da un ostacolo non segnalato.
Orbene, sarebbe un’impresa titatina riportare tutte le sentenze della Corte di Cassazione e quelle dei Giudici di merito che dagli inizi del 2000 fino ad oggi hanno contribuito a scardinare l’orientamento restrittivo sulla responsabilità della Pubblica Amministrazione per la custodia della rete stradale.
Tuttavia, vale certamente la pena sottolineare che una svolta radicale assai favorevole per il danneggiato è avvenuta con la sentenza della Suprema Corte del 7 aprile 2010, n. 8229, con la quale essa ha accolto appieno la configurazione della responsabilità ex art. 2051 c.c. come responsabilità oggettiva, prescindendo, pertanto, da qualunque valutazione della condotta del custode.
In tale sentenza la Corte di Cassazione ha ritenuto che “la responsabilità prescinde dall’accertamento del carattere colposo dell’attività o del comportamento del custode e ha natura oggettiva, necessitando, per la sua configurabilità, del mero rapporto eziologico tra cosa ed evento; la responsabilità prescinde, altresì, dall’accertamento della pericolosità della cosa e sussiste in relazione a tutti i danni da essa cagionati, sia per la sua intrinseca natura, sia per l’insorgenza di agenti dannosi, essendo esclusa solo dal caso fortuito, che può essere rappresentato – con effetto liberatorio totale o parziale – anche dal fatto del danneggiato, avente un’efficacia causale idonea a interrompere del tutto il nesso causale tra cosa ed evento dannoso o da affiancarsi come ulteriore contributo utile nella produzione del pregiudizio”.
Successivamente, i Giudici di piazza Cavour con la sentenza del 12 maggio 2015, n. 9547 hanno confermato il suddetto orientamento, ma soprattutto, ne hanno precisato ulteriormente la portata applicativa, rilevando che la custodia della strada non è limitata alla sola carreggiata, ma si estende anche agli elementi accessori o pertinenze, sicché anche la mancanza di un guard-rail o il cattivo stato della banchina possono generare responsabilità. In ogni caso la valutazione di responsabilità non può mai compiersi in astratto, ma solo in relazione alla caratteristiche del caso concreto.

IV. Prove liberatorie della Pubblica Amministrazione e condotta imprudente del danneggiato.
L’art. 2051 è molto chiaro: l’unica prova liberatoria è il caso fortuito, ossia un evento esterno che va ad incidere sul nesso causale, avente i caratteri dell’imprevedibilità e dell’inevitabilità.
Secondo l’orientamento maggioritario della Cassazione, la prova del fortuito spetta al custode: “resta a carico del custode, offrire la prova contraria alla presunzione iuris tantum della sua responsabilità, mediante la dimostrazione positiva del caso fortuito, cioè del fatto estraneo alla sua sfera di custodia, avente impulso causale autonomo e carattere di imprevedibilità e di assoluta eccezionalità (Ex multis, Cass. 7 luglio 2010, n. 16029; Cass. 13 luglio 2011, n. 15389; Cass. 22 febbraio 2012, n. 2562 Cass. 13 gennaio 2015)”.
Il caso fortuito può anche essere integrato (e spesso lo è) dal comportamento dello stesso danneggiato, che può configurare altresì un concorso causale colposo (valutabile ai sensi dell’art. 1227, comma 1, c.c.). Ma le sentenze più rilevanti si sono concentrate sulla potenziale “scriminante” determinata dalla condotta del danneggiato, ed è stato ripetutamente affermato che “Anche se la responsabilità del custode di una strada per dissesti stradali integra un’ipotesi di responsabilità oggettiva che pone la dimostrazione del nesso eziologico tra la cosa in custodia e l’evento lesivo a carico del danneggiato e la prova dell’esistenza del caso fortuito a carico del custode, il nesso eziologico non può dirsi provato ove la cosa in custodia non mostri di possedere elementi particolari di lesività e l’evento dannoso risulti ascrivibile alla condotta negligente del danneggiato, posto che la nozione di caso fortuito va intesa in senso lato, quale fattore autonomo e imprevedibile che, interrompendo il nesso causale tra cosa e danno, libera il custode dalla responsabilità di cui all’art. 2051 c.c. (ex multis, Cass. 4 ottobre 2013, n. 22684, ord.; Cass. 14 giugno 2016, n. 12174; Cass. 18 febbraio 2014, n. 3793)”.
Particolarmente rilevante, in merito, è la sentenza Cass. 16 maggio 2013, n. 11946, secondo cui “la concreta possibilità per l’utente danneggiato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza la situazione di pericolo occulto vale ad escludere la configurabilità dell’insidia e della conseguente responsabilità della P.A. per difetto di manutenzione della strada pubblica, dato che quanto più la situazione di pericolo è suscettibile di essere prevista e superata attraverso l’adozione delle normali cautele da parte del danneggiato, tanto più incidente deve considerarsi l’efficienza del comportamento imprudente del medesimo nel dinamismo causale del danno, fino a rendere possibile che detto comportamento interrompa il nesso eziologico tra fatto ed evento dannoso” (principio di diritto confermato anche dalla Cassazione civ., Sez. III, 13 gennaio 2015, n. 287)
In un’ipotesi diversa, ma applicando gli stessi principi, il Tribunale di Bari con sentenza del 12 dicembre 2013, ha affermato che non può essere invocata la responsabilità ex art. 2051 c.c. dell’Ente preposto alla custodia di un sito storico quando il visitatore riporta un infortunio dopo essersi inoltrato in una zona vietata, pericolosa e non illuminata.
Tuttavia, non sempre la condotta imprudente del danneggiato, può esimere da responsabilità la P.A., allorché la stessa si dimostri gravemente negligente.
Difatti, con la sentenza del 12 maggio 2015, n. 9547 la Cassazione civile ha ritenuto che “la circostanza che alla causazione dello stesso abbia contribuito la condotta colposa dell’utente della strada non è idonea ad integrare il caso fortuito, occorrendo accertare giudizialmente la resistenza che la presenza di un’adeguata barriera avrebbe potuto opporre all’urto da parte del mezzo”.
Sotto questo profilo, bisogna comunque sempre prendere in considerazione che occorre, come già sopra accenato, l’effettiva signoria di fatto sulla cosa da parte della Pubblica Amministrazione.
La presunzione di responsabilità ex art. 2051 c.c. non si applica per i danni subiti dagli utenti dei beni qualora non sia possibile esercitare sul bene stesso la custodia, intesa quale potere di fatto sulla cosa, da parte della Pubblica Amministrazione, oppure nei casi in cui l’effettiva possibilità di intervenire per rimuovere una situazione di pericolo sia obiettivamente inesigibile.

V. Il caso fortuito ex art. 2051 c.c. nella sentenza della Cassazione civ., Sez. III, del 19.04.2018, n. 9631
Come precisato dalla lettura dell’art. 2051 risulta in modo molto chiaro che l’unica prova liberatoria è il caso fortuito, cioè un evento esterno che va ad incidere, interrompendolo, sul nesso causale tra la cosa in custodia e l’evento dannoso, purché abbia i caratteri dell’imprevedibilità e dell’inevitabilità.
Con la recentissima sentenza del 19.04.2018, n. 9631, la Cassazione è ritornata sul concetto di caso fortuito, quale prova liberatoria della Pubblica Amministrazione, ai sensi dell’art. 2051, ampliandone la portata.
La controversia dalla quale traeva origine la sentenza della Cassazione civile n. 9631 del 2018 si riferiva al caso di un motociclista che conveniva in giudizio davanti al Giudice di pace l’Anas S.p.A., quale custode di un tratto autostradale, per vedersi risarciti i danni subiti a seguito di una caduta provocata da una estesa macchia d’olio presente sul manto stradale all’interno di una galleria.
Il Giudice di pace accoglieva la domanda del motociclista nei confronti di ANAS S.p.A.
In sede di appello promosso dall’ ANAS S.p.A., il Tribunale rigettava l’impugnazione ritenendo che nel caso di specie non ricorreva un’ipotesi di imprevedibilità e di inevitabilità dell’evento dannoso, che non veniva segnalato il pericolo e che nessuna negligenza poteva ascriversi alla condotta di guida del danneggiato.
L’L’ANAS S.p.A. proponeva quindi ricorso per Cassazione deducendo violazione e falsa applicazione di norme di diritto, in quanto il Giudice di appello avrebbe erroneamente applicato l’art. 2051 c.c.
In particolare, che:
A) il sinistro di cui si discute in causa si verificava in un tratto autostradale aperto all’uso generale e che la custodia di aree estese aperte a tale uso non consentiva di configurare una responsabilità ex art. 2051 c.c;
B) la vasta estensione di tali beni non consentiva l’osservanza di quei poteri-doveri di controllo e vigilanza sul res che il custode può e deve porre in essere al fine di scongiurare la propagazione di serie causali produttive di eventi lesivi di diritti ed interessi dei terzi;
C) il Tribunale avrebbe violato l’art. 2051 c.c, omettendo di considerare che la presenza sulla sede stradale di una chiazza d’olio integrava una ipotesi di caso fortuito e non era esigibile un controllo continuo della strada.
La Suprema Corte, nell’accogliere il ricorso, ha pronunciato il seguente principio di diritto:
“la responsabilità per i danni cagionati da cose in custodia, di cui all’art. 2051 cod. civ., opera anche per la P.A. in relazione ai beni demaniali, con riguardo, tuttavia, alla causa concreta del danno, rimanendo l’amministrazione liberata dalla responsabilità suddetta ove dimostri che l’evento sia stato determinato da cause estrinseche ed estemporanee create da terzi, non conoscibili né eliminabili con immediatezza, neppure con la più diligente attività di manutenzione, ovvero da una situazione (nella specie, una macchia d’olio, presente sulla pavimentazione stradale, che aveva provocato un sinistro stradale) la quale imponga di qualificare come fortuito il fattore di pericolo, avendo esso esplicato la sua potenzialità offensiva prima che fosse ragionevolmente esigibile l’intervento riparatore dell’ente custode (Cass., ord., 27/03/2017, n. 7805; Cass. 12/03/2013, n. 6101)”
A parere dello scrivente, in questa sentenza la Cassazione ha fatto buon governo di un principio di diritto non espressamente richiamato nella parte motiva della sentenza, ma inevitabilmente sottoso alle argomentazioni logico-giuridiche che l’hanno portata al succitato principio di diritto.
Correttamente la Cassazione con sentenza del 24 febbraio 2011, n. 4495 ha stabilito la necessità di distinguere tra situazioni di pericolo connesse alla struttura o alle pertinenze dell’autostrada e quelle provocate dagli utenti o da una repentina ed imprevedibile alterazione dello stato della cosa in quanto, solo nella ricorrenza di queste ultime, potrà configurarsi il caso fortuito tutte le volte che l’evento dannoso si sia verificato prima che l’ente proprietario o gestore abbia potuto rimuovere, nonostante l’attività di controllo e la diligenza impiegata al fine di garantire la tempestività dell’intervento, la straordinaria ed imprevedibile situazione di pericolo determinatasi.